ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ – НЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН.
Кто есть в России реальная законодательная власть?
Сегодня я испытал шок. Я думаю, что вам знакомо состояние, когда предмет, который ты рассматриваешь к каком-то качестве, уже привык к этому качеству, считаешь его само собой разумеющимся, вдруг оказывается совершенно другим. Вот это со мной произошло, когда я перечитал гл. 5 Конституции РФ[1].
Я всегда считал, что высшая Законодательная Власть в России осуществляется в России через Федеральное Собрание, включающее Совет Федерации и Государственную Думу. По крайней мере, так гласит ст. 94: «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации.»
Однако когда вчитался в тексты статей гл. 5 Конституции, где раскрывается содержание деятельности Федерального Собрания, то с безмерным удивлением обнаружил, что законодательство в функцию ни Совета Федерации, ни Государственной Думы не входит. Давайте разберемся подробнее, просто внимательно прочитав, то, что написано в Конституции.
Статья 102. «1. К ведению Совета Федерации относятся: …» Далее следуют подпункты с а) по м), где о законах просто не упоминается. Совсем не упоминается[2].
Статья 103. «1. К ведению Государственной Думы относятся: …» Снова подпункты с а) по з), где снова нет законов.
Законы в введение Федерального собрания не входят.
Законы появляются в ст. 104. Её пункты 1 и 2 мы приведем полностью.
«1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, сенаторам Российской Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
- Законопроекты вносятся в Государственную Думу.»
Как видим, законы ни в Совете Федерации, ни в Государственной Думе не разрабатываются. Они только вносятся в Государственную Думу в виде готовых законопроектов. Да, в п.1 прописано, что депутаты Государственной Думы имеют право законодательной инициативы. Но речь идет об отдельных депутатах. Государственной Думе, как коллективному законодательному органу право законодательной инициативы Конституцией не дано.
Отдельно затронем «право на законодательную инициативу». «Имеет право» — категория не обязывающая. Хочу — выхожу с законодательной инициативой, хочу — не выхожу. В отношении, например, Президента или Верховного Суда это понятно. Разработка законов – не является их прямой функцией. Но в отношении депутатов Государственной Думы это вызывает недоумение. Почему сотрудник высшего законодательного органа страны не обязан заниматься разработкой законов? Это как если бы токарь на тракторном заводе был наделен правом изготавливать детали для тракторов, получая при этом зарплату, но не обязан. Хочу – точу детали, хочу – не точу. Не обязан. Точка. Для тракторного завода – нонсенс. Для Государственной Думы – прописанный в Конституции порядок. Совет Федерации, его члены, депутаты Государственной Думы, получая заработную плату как законодатели, разрабатывать законы не обязаны.
Статьи 105 и 106 прописывают порядок рассмотрения и принятия законов Государственной Думой. И вот здесь нужно увидеть важную лингвистическую тонкость (если не сказать хитрость).
Да, пп. 1 и 2 ст. 105 Конституции гласят:
«1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
- Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.»
Дважды повторено «принимаются». Возникает иллюзия, что на этом работа над законом завершается. Но, как сказано в п. 2 ст. 105, Конституцией предусмотрено как таки «иное». Есть еще ст. 107 Конституции. Которая гласит (приводим полностью):
«1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
- Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
- Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию. Если Президент Российской Федерации в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом Российской Федерации. Если Конституционный Суд Российской Федерации подтвердит конституционность федерального закона, Президент Российской Федерации подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом Российской Федерации соответствующего решения. Если Конституционный Суд Российской Федерации не подтвердит конституционности федерального закона, Президент Российской Федерации возвращает его в Государственную Думу без подписания.»
Как видим, обнародование закона, — то есть введение его в действие в обществе, — происходит только после подписи Президента по согласованию с Конституционным Судом. Вот кто имеет реальное установленное Конституцией право ввести (дать) закон в действие. Причем права Конституционного Суда ограничены. Если Президент решил подписать закон, то права воспрепятствовать этому Конституционный Суд не имеет.
Вывод. Ни Государственная Дума, ни Совет Федерации, ни Федеральное собрание в целом, законодательной властью для введения не обладают. Реальная законодательная власть в нашей стране принадлежит Президенту и, отчасти, Конституционному Суду.
Попробуем подвести итог. Федеральное Собрание заниматься разработкой законов не обязано. Правом на законодательную инициативу обладает лишь отчасти. Властью вводить законы в действие не обладает.
Возникает здравый вопрос: А может ли Федеральное Собрание называться законодательным органом? Очевидно – нет.
Отсюда предложение:
Ст. 94 Конституции РФ изложить в редакции: «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным органом Российской Федерации.», исключив слова «и законодательным».
Параллельно инициировать процесс создания действительно законодательного органа, который будет обязан, — подчеркиваю, обязан, а не «иметь право законодательной инициативы», — профессионально заниматься разработкой законов.
Откуда взять деньги на новый орган? Зададут очевидный вопрос. Ответ также очевиден. Сократить финансирование Совета Федерации в части касающейся законодательной деятельности и направить освободившиеся средства на создание реального законодательного органа.
В заключение, хотел бы отметить, что наша Конституция писалась в 1993-м году. Понятно, что писалась применительно к конкретной ситуации и под конкретного человека. И заложенные в Конституцию положения объяснимы. Но с тех пор прошло почти три десятка лет. Ситуация изменилась. Может быть, пора менять и Конституцию?
[1] Здесь и далее все ссылки на Конституцию Российской Федерации, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 года с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года
[2] Чтобы не загромождать материал, мы намеренно не приводим громоздких цитат. Текст Конституции общедоступен и читатель может легко прочитать всё сам, заодно может удостовериться, что мы ничего не придумали.
